新国志

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新加坡神话破灭?

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邝健铭(新加坡国立大学东亚研究所研究助理)     2013-3-5
http://thehousenews.com/politics/數千人集會抗議人口白皮書-新加坡神話破滅/

今年二月,芳林公园的四千人集会,极具历史意义。它不单是新加坡立国以来规模最大的一次示威,也是社会对“国家应往何处去”史无前例的大型公开辩论会。

集会反映执政党的国家发展论述,再难垄断社会舆论。从上而下、“为民作主”的精英政治风格,光环褪色比很多人想象中来得要快。

有香港报章形容,集会戳破了新加坡经济高速发展的“神话”。但故事只说了一半,没有提到现今流行香港社会的“神话”从何而来——其实,香港的传媒与舆论,过去是“神话”背后的重要推手,集会之后,才开始把“神话”拉下神台。神话是这样炼成的:多年来,香港有关新加坡的报导相当片面,内容往往限于“李光耀说”,以及政府的想法、行动与成就;社会精英间的分歧、民众的想法与感受、社会讨论的议题、反对党的建议与回响、“新加坡模式”的细节与代价则很少得到认真关注。

去年九月,新加坡人不断埋怨楼价过高,却有香港报章说:“对于新加坡人来说,住屋不是问题,亦没有这方面的投诉。”。很多港人信以为真,纷纷呼吁香港学习狮城模式。新加坡人理应生活快意,现在破天荒举行集会抗议,大概已令不少人感到意外、难以理解。

历史性集会

政府于一月底发表的人口政策白皮书,促成了这个历史性集会。这份白皮书,发表于榜鹅东补选执政党爆冷大败的后数天。白皮书指,新加坡长期出生率低,令人口老化问题恶化,人口萎缩将会危及国家经济发展。

为保持人口增长与竞争力,白皮书建议:未来17年内增加30%人口,目标在2020年将国家人口提升至600万,并于2030年达到650万至690万水平。期间每年将输入1.5万至2.5万名新公民(New Citizens)、3万名“永久居民”(Permanent Residents, PR),令外来人口比例在2030年增至近五成,本地人口则由目前62%降至55%。

集会当日,讲者除了讲外来人口急增如何影响生活,更论及不同国家发展议题,包括恶化中的贫富悬殊问题、设立社会安全网与最低工资的必要、狮城经济发展模式的迷思、政府“GDP增长至上”方针的合理性,以及国家身份认同问题。当中不乏对人口政策白皮书欠缺谘询的批评。“We want to be heard, not herded”,是出席者手持的其中一句标语。


为什么这份白皮书会引发新加坡建国后政治史上最激烈的争议?结构性原因,是政府过往“自力更生”、社会资源依赖市场分配的政策方针,原已令一般国民生活不易,容易受压。

近因是外来人口近年急增,生活更迫人。百物腾贵、工作机会减少、工资增长停滞,加上国民身份认同危机加剧,令社会愈来愈不满人口政策过于宽松,导致执政党于2011年国会大选支持度破历史新低、在2013年年初榜鹅东补选爆冷大败。因此白皮书出炉犹如火上加油,成为民怨爆发的导火线,民众更加迫切期望国家发展另辟新径。

(榜鹅东补选后的选民意见调查,来源: Yahoo News Singapore

小市民的生活压力

2013年经济学人智库(EIU)全球生活成本调查(Worldwide Cost of Living Survey)显示,新加坡已跃升至全球第六昂贵城市。因为需求增加,组屋售价几近倍增,连原已供应紧张、照顾社会底层人士住屋需要的租住用组屋,亦被以至少六倍高于原来租金的市价出租给外地人。

楼价高企,使民众关注偿还房贷后,公积金是否仍然足够应付退休生活。研究机构MindShare在2012年10月进行的调查显示,近六成受访者表示有移民意欲,让最多新加坡人想离开的原因是“不该耗尽一生付房贷”(75%)与“公共房屋的价格太离谱”(73%)。半岛电视台报导芳林公园集会时,提及过一个新加坡家庭因为忍受不住高昂楼价而移民日本的故事。男户主受访时说,在新加坡已没有家的感觉,不后悔离乡别井。


二手组屋价格变化,来源:Singapore Statistics

社会流动(social mobility)也在减弱,入息中位数在2000-2010年间只增加了11%,每年平均增长只有1.2%。2011年,国际货币基金组织报告指出,尽管新加坡15.5%的家庭拥有100万美元或以上的流动资产、比例全球最高,但基层收入却在21世纪的头十年全面停滞。根据2010年新加坡人口普查,全国有超过六成家庭的每月入息低于国家平均工资水平。为减低生产成本,政府不断输入外地廉价劳工,加上没有最低工资保障,技术较低的社会基层收入不升反跌。例如,地盘工与清洁工的起薪点,从1995年的新币$800降至2005年的$650。

因为担心福利养懒人,新加坡的福利政策一直强调“自力更生”,国民住屋、医疗费用与退休等生活所需,主要依赖个人公积金(CPF)与其他积蓄。如果仍有财政困难,他们需要向亲友求助。政府只扮演最后资源提供者,以短期或一次过拨款照顾燃眉之急。

学者说,新加坡的福利政策,既不具有社会资源再分配的功能(socially non-redistributive),福利也愈来愈像商品(commodifying)。例如港人熟识的组屋,单位市值是政府眼中的一种国民退休保障(Assets’value can be unlocked for retirement)。所以去年曾有新加坡经济学者指出,“公共房屋”组屋作为国民私人投资工具,已成为狮城的独特现象。著名博客区伟鹏(Alex Au)甚至在文章Time we had real public housing分析,自从组屋由市场分配,新加坡已没有真正的“公共房屋”。

在这种被形容为将“贫穷个人化”(Individualizing poverty)的社会政策下,一般人生活负担重,压力大。福利仅能让基层过活、难助他们在社会中向上流动。最近有专家指,新加坡的医疗储蓄制度(3Ms),只够应付病人医疗总开支15%,并建议政府增加医疗拨款。

汇丰银行(HSBC)刚刚发表的一份调查报告显示,新加坡人预计自己退休后能多活17年,但积蓄会在9年内被高昂生活费和医疗成本耗尽。去年,前国家工资理事会(National Wage Council)主席林崇椰(Lim Chong Yah)就曾提出“休克疗法”(Shock Therapy)建议,主张“低薪者加薪三年,高薪者冻薪”,改善基层人士处境。

(新加坡病者医疗费用直接支付的比重相当高,来源:Manu Bhaskaran, Ho Seng Chee, Donald Low, Tan Kim Song,Sudhir Vadaketh, Yeoh Lam Keong, Inequality and the Need for a New Social Compact, Background Paper, Institute of Policy Studies, National University of Singapore, 2012)

近年外来人口急速膨胀,使生活成本上涨更快,工资增长进一步放缓,容易受压的小市民生活更感吃力,去年新加坡成为全球最不快乐国家。白皮书引起社会极大反响,其实不是意外。

资料来源:新加坡联合早报(注: 2020-2030为预测数字)

外地人口构成部份的增长率(注:non-residents为外地留学生或亲属),来源:Singapore Armchair Critic

从“人口政策”变成“人口预测”的白皮书

面对公众的批评浪潮,政府推销人口白皮书时,不得不放软姿态。白皮书中的“人口政策”字眼被删去,“人口预测”取而代之。总理李显龙谈论人口问题时,公开承认政府早前缺乏清晰远见,配套因此没有追上人口增长的步伐。这反而加强了民众的抗拒情绪。

白皮书同样没有得到社会精英好评。前财政部高级官员Donald Low批评,白皮书既没有罗列参考书目,让公众了解与审视政策背后的逻辑,论点亦缺乏案例支持。几位经济学家撰文,指出白皮书关于经济发展的迷思。执政党的议员殷吉星(Inderjit Singh),也质疑政策的必要,其国会发言被形容“比反对党更反对党”。最后国会表决白皮书时,殷吉星缺席投票。

几个反对党,国民团结党(National Solidarity Party, NSP)工人党(Workers’Party)新加坡民主党(Singapore Democratic Party, SDP),纷纷抛出反建议。国民团结党更呼吁就白皮书举行全民公投。社会争论更炽热。

(工人党与人民行动党立场比较,来源: Workers’ Party

社会争论议题

针对白皮书的批评,主要围绕三方面,分别是:

1. 经济增长方式;
2. 国家发展目标;
3. 国家身份认同问题。

经济增长方式

人口学学者Wolfgang Lutz日前在新加坡国立大学演讲时说,未来新加坡的人口老化与经济放慢没有必然关系,理据是塞浦路斯共和国(Cyprus)人口远比德国年轻,但经济发展却不如后者。Lutz的结论是,经济增长取决于人口质素,包括民众的想象力与创意,而不是人口年龄。工人党立场类似,视老年人口为人力资源,而非包袱。

即使承认未来人口老化会拖慢经济,论者也不认同输入外地人是问题的理想解决办法。有人引用新加坡政府统计数据,指过去二十年外来人口数字上升后,生产力反 而下降,对经济发展不见得有帮助(见图一)。经济学家反驳政府观点,指停止大量输入廉价外劳,会增加营商成本与失业率的想法,形同包庇生产力不足的企业、不鼓励创新,这不利经济增长。

前政府高官严崇涛(Ngiam Tong Dow)受访时直言,雇主依赖低成本、低技能和低工资的外劳是过往新加坡经济发展的败笔,政府不可再被雇主威胁,继续大量引入外劳。有博客指,近年只有s工作准许证(s-pass,申请人士为资历较低的外地专业人士)数量仍然增幅显著,质疑雇主要找相同资历的本地人填补空缺并不难,政府没有必要增加输入这些“专才”。(图二)不少看法认为,外来人口急增,不但可能令生育率更低,而且会在更短时间内制造更大的老年人口包袱。

图一(来源:Diary of a Singaporean Mind

图二:各种工作准证的增长率, 注: EP-Employment Pass, 专业资历要求比S-Pass高; Work Permit, 申请者为外劳,来源:Singapore Armchair Critic

论者眼中的理想替代方案,是减低国家对外来资金与人力的依赖,仿效法国与瑞典扭转低生育趋势,挽留本土人才(世界银行资料显示,至2010年,已有近30万新加坡人移民海外),以及大力推动本土经济。

国家发展目标

如BBC报导所说,“新加坡人生气了”。他们更勇于挑战国家“GDP增长至上”的发展目标,要求政府重视资源再分配与生活质素的呼声更响亮。

2011年国会大选中面书人气曾一时盖过李光耀的国民团结党新星佘雪玲(Nicole Seah),撰文说:

……与很多其他新加坡人一样,我反对这个白皮书。……将来的新加坡,应该拥有一个和谐社会,而不是生活条件紧张拥挤的社会。

……我们不要过去几年里政府强迫民众接受的“新加坡公司”(Singapore Inc.)——那样的新加坡面临着成为一个短暂停留的国家的危险,各处的人来到这里,赚了钱就离开。

……我们不要一个变成了富人游乐场的新加坡。在这样的新加坡,中产阶级越来越无法出头,因为他们既没有社会影响力,也没有足够的议会代表来表达他们的担忧。

新加坡民主党(Singapore Democratic Party)建议,国家表现不应再以GDP增长作为主要参考指标,应改用“实质发展指标”(Genuine Progress Indicator)。这项指标不只考量GDP增长,增长背后所付出的代价,例如犯罪率、环境污染、家庭纠纷、国民心理健康等,亦会被计算在内。

人民行动党议员殷吉星在国会发言时指,白皮书的规划,进一步离弃前总理吴作栋“让大部份民众享有瑞士生活质素”的承诺。政府现在的工作重点,应是照顾本地人需要、扩大本地人口,而不是继续输入外地人。

事实上,过往政府曾屡次更改人口目标。91年,吴作栋任内发表的国家发展蓝图,目标人口定在四百万,认为这个发展水平,能让国民舒适生活。07年,官员改称国家能应付650万人口。但在08年,李光耀公开表示,他不认同国家需要650万人,因为会过于挤拥,认为500-550万人口才是理想目标。社会争论中,这都被民众旧事重提。

国家身份认同问题

民众普遍忧虑本地人会逐渐沦为国家少数。政府为安抚国人,保证“新加坡核心”(Singaporean Core) 会维持多数,白皮书也肯定“核心公民”对国家发展的重要。本地人地位、何谓“新加坡人”遂成为其中一个核心议题。

有论者质疑政府诚意,因为白皮书没有为“核心公民”下一个清晰定义。工人党主席林瑞莲(Sylvia Lim)更指,若然仔细看白皮书的预测数据,2030年仍占人口55%的所谓“核心公民”,其实包括来自外地的新公民,意味土生土长的人口将不过半,因此在国会上问:如果这样,新加坡社会已建立起来的文化风俗、集体回忆将如何承传下去?国家的凝聚力又从何谈起?

同样反对白皮书的国会议员许优美(Janice Koh),亦指外来人口已令新加坡社会分成三块:住在工人宿舍的廉价外劳,各区平民与居住中心地区的外地有钱人。继续大量输入外地人,在各个群体中确立共同价值观与国家身份认同将会更难。

事实上,外地人能否融入当地已成疑问。虽然集会主办者吴家和(Gilbert Koh)因称中国新移民是本地人的“头号公敌”,被批评为“排外”、“本质主义”者,但近年本地人与中国人确实磨擦不断,新加坡友人私下说,不满政府让新加坡变成“小中国”的大有人在。据纽约时报引述,经济观察报(Economic Observer)有文章写道,新加坡称富有移民为“有钱的中国蝗虫”,憎恶之情表露无遗。现在连新加坡公民之间,也有“已服兵役”与“未服兵役”公民之分。

但本地人对外地人的好恶,不是民众强调“本土”的根本成因,它只是让本土论述发酵得更快。更重要的原因,是政府过去积极强化民众的国家意识,保育本土风俗历史、以此为国家身份基础的社会诉求,才因此得以成为人口辩论的核心议题。所以即使政府屡屡呼吁国人包容外地人、甚至批评他们“排外”,也无法否定“本土”、不讲Singaporean Core。

过往国家发展过度强调“实用主义”(Pragmatism)、经济实利诱因,引致民众国家意识与归属感薄弱,一直令政府感到头痛。李光耀两年前曾说,新加坡还未算是真正国家,《海峡时报》随即进行调查,发现只有三成人“愿意为保护同胞而死”。2007年有调查访问800个接受过国民教育、15-20岁的青少年,结果近四成受访者说他们不爱国,过半表示一旦有机会,他们会移民。政府因此不断推出各种运动,如去年九月鼓励全民参与写国史、旨在巩固社会集体回忆的“新加坡记忆工程”(Singapore Memory Project),打造国家意识。民众表现出的本土意识,多少反映潜移默化之下,国家意识运动渐见成效。芳林公园集会当天,就有群众集体唱国歌。

 

集会之后

受舆论压力影响,今年刚发表的财政预算更清楚地承认社会流动减慢的问题,政策资源再分配的色彩更浓,例如新增的加薪补贴计划(Wage Credit Scheme),将提供雇主40%的补贴,鼓励加薪。

措施可以赢回多少掌声,仍然有待观察,因为类似措施不是今年才有,但近年社会不满反而愈趋明显。有反对党很快回应,加薪补贴计划成效不及设立最低工资,对缩窄社会收入差距帮助有限。

现在,人口辩论还在进行,舆论不乏对政府与民意脱节的批评,检讨国家现行种族政策、自杀应否非刑事化、应否向外地人征收国防税 (National Service Tax)正在蕴酿成为新的社会议题,另外有七百多个师生联署http://www.todayonline.com/singapore/denial-tenure-ntu-prof-sparks-outcry,质疑南洋理工大学校方因政治理由,令一位曾批评新加坡言论监控状况的学者不获永久聘约。这都反映民众愈来愈关心国家发展议题,对各种政治参与的畏惧心理正在迅速消散。

新形势下,新加坡会演变成怎样一种管治案例?主张香港学习新加坡的社会人士,特别需要关心这个课题,不然,误以一厢情愿的“新加坡神话”作为香港未来发展蓝本,很可能会好心做坏事。

延伸阅读:

1) Viswa Sadasivan, “Nation Building Tenets”, Parliament Speech, 18th Aug, 2009

(这是前国会议员维斯瓦的国会发言, 论及国家发展重要课题, 当时引起激烈议论,李光耀罕有地参与国会辩论回应发言, 是了解新加坡国情很值得参考的材料。)

2) Manu Bhaskaran, Ho Seng Chee, Donald Low, Tan Kim Song, Sudhir Vadaketh, Yeoh Lam Keong, “Inequality and the Need for a New Social Compact”, Chan-Hoong Leong, Singapore perspectives 2012 : Singapore inclusive : bridging divides, Singapore : World Scientific, 2013

3) Phang Sock Yang, “Public Housing—Appreciating Assets?”, edited by Soon Hock Kang, Chan-Hoong Leong, Singapore perspectives 2012 : Singapore inclusive : bridging divides, Singapore : World Scientific, 2013

4) Chia Ngee Choon, “Retirement Adequacy and Housing Financing Through the CPF system”, Chan-Hoong Leong, Singapore perspectives 2012 : Singapore inclusive : bridging divides, Singapore : World Scientific, 2013

5) Arvinder Kaur, State Perspectives on Poverty and Welfare in Singapore: The Case of Low Income Families with Long Term Medical Conditions, Thesis, Department of Sociology, National University of Singapore, 2011

6) Donald Low, Yeoh Lam Keong, Tan Kim Song, Manu Bhaskaran, Economics Myths in Great Population Debate, IPS Commons, National University of Singapore

7) Devadas Krishnadas, White and Blue: A Tale of Two Papers, IPS Commons, National University of Singapore

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一条回应

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  1. Reblogged this on 福建兵@Hokkien Platoon.

    小兵

    三月 6, 2013 at 10:40 上午


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