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新加坡为何在南海问题上选边站?

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薛力,刘立群     2016-8-19
http://www.ftchinese.com/story/001068987

新加坡最近采取了“公开选边站”的做法。这个善于在大国间搞平衡外交的“东盟军师”怎么了?

新加坡最近处理对华关系的一些举措值得关注。

4月初,新加坡总理李显龙表示,在中美亚洲争霸过程中,亚洲国家心向美国,如果举行“秘密投票”的话,每一个国家都会赞成美国在亚洲地区有更广泛的介入,不管他们在公开场合怎么表态。

同月,针对中国外长宣布与文莱、老挝、柬埔寨就南海问题达成的四点共识,新加坡的两个巡回大使王景荣与比哈拉里分别表示,中国似“在干涉东盟内部事务”,“分化亚细安(东盟)”。

在6月份玉溪举行的中国—东盟特别外长会议后,新加坡又单独发表具有明显倾向性的声明。

8月初,李显龙在访问美国期间更公开表示,临时仲裁庭的裁决对各国的主权声索做出了“强而有力的定义”,希望各国尊重国际法,接受仲裁结果。这是继美日澳欧盟后,第一个明确要求各方接受裁决的国家,比韩国、英国等美国盟国的表态还积极,新加坡因而成为相应美国号召、公开对中国施压的国家之一。

考虑到中国的一贯立场,新加坡的这些针对性很强、具有“公开选边站”性质的做法,只会增加南海的紧张局势,明显不利于中国—东盟关系,也不符合中国-东盟关系协调国的身份。新加坡这个善于在大国之间搞平衡外交的“东盟军师”是怎么了?让我们从6月份中国—东盟外长特别会议说起。

2016年6月14日在云南玉溪举行的中国—东盟国家外长特别会议,所对应的主要背景是:今年是中国—东盟建立对话关系25周年,菲律宾发起的“南海仲裁案”裁决宣布在即,而东盟系列会议又将陆续召开。

一、“东盟外长联合声明”事件中的新加坡

中国—东盟外长特别会议结束当晚,就荡出了几波“涟漪”。

第一波。特别会议闭幕当晚,法新社发布了一份据称来自马来西亚的《东盟外长联合声明》,称东盟外长对最近和眼下事态的持续发展表示严重关切,认为这些事件损害了信任和信心,加剧了紧张关系,可能破坏南海的和平、安全与稳定。一些西方媒体继而评论道,这份“声明”虽没直接提及中国,但措辞不同寻常地强硬,是对中国南海举动的严厉指责。

第二波。同日晚些时候,马来西亚外长称,东盟决定撤回这份声明以做出一些修改。但他对此没有给出任何解释。

第三波。据《华尔街日报》消息,某东盟国家的一名高级外交官后来称,东盟决定不发表联合声明,各成员国如有意愿可单独发表声明。

第四波。在“东盟外长联合声明”之后,新加坡、印度尼西亚、越南三国外长分别发表了各自的声明。

根据新加坡外交部网站的信息:“(新加坡外长)维文提到,东盟外长们在该会议上对中国近期在南海的进展表示严重担忧。……维文也重申了新加坡长期以来在南海的立场——充分尊重法律和外交程序,和平解决争端,同时尊重国际法下自由航行和飞越自由,包括1982年联合国海洋公约在内的国际法。”

作为中国与东盟关系2015-2018年期间的协调国,新加坡照理应该体现“居中协调”功能,但它既没有阻止“东盟外长联合声明”消息的媒体宣扬(这情有可原),也没有在马来西亚外长声称“东盟撤回这份声明做出一些修改”时做任何解释(这尚可理解),并且随后与马来西亚、越南一样,发表单独声明,其外长还意外地缺席会后的记者会。这就有点费解了。众所周知,中国认为此次会议“气氛是好的”,并在事后的记者招待会上为新加坡外长的缺席打圆场。但对新加坡来说,与发挥协调者职能相比,它这次更想扮演一次“东盟非声索国强硬派”的角色,以彰显一下自身的立场,哪怕带一点“任性”。

经济、文化、政治等因素决定了新加坡并非不在乎与中国的关系,采取上述行动自有其逻辑。

二、新加坡与东盟、美国、中国的关系

新加坡与东盟关系

1965年8月8日巫统主导的国会通过决议把新加坡赶出马来西亚联邦。不得不走上单独建国道路的新加坡,面对两个人口远在自己之上的穆斯林国家,不能不高度关注自己的国家安全。它在安全领域采取的措施包括三个方面:第一,小心翼翼地处理与印尼、与马来西亚的双边关系;第二,很快加入英联邦,并与中国台湾、澳大利亚、美国等建立起密切的军事合作关系,它尤其重视与美国的防务合作,将之当作外部安全保障的关键一环;第三,实行“毒虾”战略以防范外敌入侵,为此构建起一套高效、精悍的国防体系。

经济方面,新加坡立国伊始就致力于建立出口导向型经济,强化与欧美日等发达经济体的关系,以搭乘这些国家经济发展的快车。1960年代中期以前以转口贸易为主,此后十多年转向本国出口的劳动密集型产品为主,1980年代后则变为资本、技术密集型产品为主。新加坡也不忽略与周边国家的经济合作。参与创建东南亚国家联盟,对新加坡来说,经济因素是最大的推动力。“新柔廖成长三角”则是新加坡与两个邻国之间发挥各自的比较优势实现经济整合的成功范例,是全球各种成长三角的榜样。经过30年的发展,新加坡已经成为发达经济体,外贸依存度高达300%,新加坡经济增长高度依赖于作为制造业出口市场的发达国家和作为服务业出口市场的东盟国家。但东盟本身市场容量有限,对东盟国家的出口仅占新加坡外贸总额的30%左右。

东南亚是二战后才逐渐成型的政治地理概念,与这一地区陆续摆脱殖民地地位独立建国的进程大致平行。这些年轻的国家致力于民族国家构建,对外来的政治、军事干预非常敏感,因此,东盟在成立后相当一段时间里,主要致力于成员国间的经济、文化合作。1990年以后,以柬埔寨问题为契机,开始关注本地区的安全议题,1994年成立东盟地区论坛是个标志。1995年越南加入东盟、东盟峰会首次举行并成为东盟最高决策机构后,东盟对南海问题的关注度明显上升,并推动成员国与中国就南海问题展开谈判,最终在2002年签署了《南海各方行为宣言》。这给南海带来了几年的相对平静。从2009年起,南海问题再次趋热,并随着“南海仲裁案”的进行而不断升温。裁决出来前后,各方为扩大“同盟军”大打外交战、舆论战,南海问题因而事实上全球化了。

而新加坡凭借自己的经济影响力和娴熟的外交手腕,在国际上享有与其国土面积、人口数量不成比例的声望与影响力。在东盟内更是形成了巨大的影响力,并赢得了“东盟军师”的绰号。东盟在南海问题上越来越强调“东盟统一立场”,很大程度上体现了新加坡的偏好。新加坡因而对不利于“统一立场”之事特别敏感。近期新加坡指责中国分化东盟,忽视中国对“南海仲裁案”不接受、不承认的立场,忽视菲律宾新总统杜特尔特针对南海问题释放出的积极信号,乃至要求中国执行裁决,都与此有关。

新加坡与美国的关系

新加坡从独立建国起,就高度重视与美国为首的西方国家发展政治经济关系,并把与美国的军事关系看作维护本国安全的最大外来保障,因此,一直支持美国强化在亚洲的军事存在。当美国国内因越南战争而分裂时,李光耀就在访美时反复解释亚洲对美国的重要性,“强调美国的积极参与对生活在东南亚数百万人的意义”(李显龙语);在马六甲海峡沿岸国家中,新加坡是唯一支持美国参与海峡反海盗巡逻的国家;让美国军舰通过轮换、访问等方式实现事实上的常驻——美军1990年代撤出菲律宾基地后,樟宜军港成为美国军舰在东南亚最主要的停靠点;对奥巴马政府推出的亚太再平衡战略,新加坡积极予以回应,除了让美国滨海战斗舰长期驻扎外,樟宜军港不久前又同意P8反潜机进驻。

美国对新加坡的这些努力予以充分肯定,奥巴马就曾把新加坡称作“锚”,认为美国可借此加强在东南亚的存在。并对访问白宫的李显龙表示,新加坡在美国亚太再平衡战略中发挥重要作用,是地区稳定与和平的基石之一,欢迎新加坡对美F-35战机的购买兴趣,并将讨论新加坡部队在关岛受训的可能性。

当然,新加坡对美国也非百依百顺,有时候也公开批评美国,但并非在军事议题上。一个较早的例子是,李光耀对西方价值观的批评,进而倡导亚洲价值观。与美国直接相关的一个例子是,新加坡官方经常回击美国年度“国别人权报告”中对其的批评,称美国“歪曲事实和真相”、“虚伪”、“双重标准”、“将自己的意识形态标准强加于人”。

新加坡与中国的关系

华人占新加坡人口的75%左右,但新加坡在构建民族国家的过程中,刻意淡化国内各个族群的文化特征,而强调“新加坡人”这个政治身份。这是普遍现象。而意识形态的差异、冷战的需要,更使得新加坡在处理对华关系上非常小心。1990年前新加坡与海峡两岸都没有建立正式的外交关系,但与台湾在经济、安全、文化等方面保持比较密切的关系,李光耀还与蒋经国私交甚笃。新加坡直到1990年才与中国建交,在东盟国家中仅早于文莱。建交后中新关系快速发展,贸易、投资、人员往来迅速增加,兴建工业园区、培训行政与企业人员更成为两国合作的特色与亮点,中国在行政与社会管理上也向新加坡取经,李光耀等新加坡领导人与两岸领导人的交情、新加坡华人为主的文化特点,使得新加坡在台海两岸政治沟通的独特平台。总之,中国前30年的改革开放,在许多方面参照了“新加坡模式”,一定程度上可以说新加坡是中国的老师。在此过程中,新加坡也形成了某种心理上的优越感,一种“导师” (mentor) 心态。中国的迅速发展也让新加坡收益匪浅,继2010年成为东盟最大伙伴后,中国在2013年起又成为新加坡最大的贸易伙伴。

即使如此,新加坡在军事与安全领域,依靠的重点依然是美国,从来没有把“依靠中国”当作增加国家安全的一个选项。相反,新加坡开始关注中国崛起所带来的不确定性、对地区力量平衡的影响。新加坡对中国在南海所采取的措施,较少关注其合理、自制的一面,而比较认同东盟声索国与区域外国家的解读,认为中国的行为影响了南海地区的和平与稳定,为此采取的措施有:要求中国清晰化南海主张,推进“南海行为准则”的制定,协助美国落实再平衡政策,强化东盟统一立场。当发现未能从中国方面获得预期中的回应时,新加坡比较合乎逻辑的举动是:推动美国更多地介入,促使东盟采取进一步的行动。李显龙的两次表态、玉溪会议前后新加坡的表现,都可以在这个框架内得到解释。值得一提的是,近年中国外交人员的一些言行举止,不时打击着新加坡外交官的心理优越感和“mentor”心态。玉溪会议时可能在这方面受的打击更大一些。新加坡加入单独发表声明国家行列,维文外长稍嫌“任性”地缺席记者会,或与此有关。

包括笔者在内的许多人,原先都为新加坡担任协调国暗地叫好,期待着新加坡的外交特长有助于南海问题降温。上述分析显示,实际情况未必如此。多因素决定了新加坡更乐意、更适合扮演东盟利益维护者,而不是中正的协调者。一些熟悉新加坡的学者认为,新加坡从来没有利用中美矛盾渔利。这或许是事实,但对于协调国来说,这是远远不够的。如果化解矛盾难以做到,致力于缓和矛盾、不使矛盾激化是基本要求。从上面几个例子看,新加坡并未达到基本要求。

三、小结

“东盟外长联合声明”事件折射出新加坡处理与东盟、美国、中国关系时的一些原则与偏好:新加坡是东盟整合的积极推动者,在维护东盟统一立场上比大多数东盟成员国更坚定;美国始终是新加坡国家安全的最大外来保障;新加坡希望美国强化在本地区的存在,以便恢复中国崛起所导致的力量失衡;新加坡乐于与中国发展经济、文化关系,并在两岸关系中发挥桥梁作用,但安全问题另当别论;新加坡不愿意在中美之间二选一,但不拒绝在南海问题上与美国协作,稍稍施压中国。

基于上述判断,一个顺理成章的建议是:中国未来处理南海争端等与东盟有关的安全议题时,应该像新加坡那样,摆脱文化纽带的束缚,该怎么做就怎么做。

 

(薛力是中国社科院世经政所国际战略室主任、研究员,刘立群是中国社科院研究生院硕士研究生。)

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