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从2017国防授权法案检视新加坡战略思维

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杨于胜(台湾前海军上校)   2017-2-7
http://news.gpwb.gov.tw/News/208834

在法案所提之“增加整补点、现代化后勤设施及船舶维修能量”,其目的在为大部队的行动与后勤提供支援,而新加坡在过去本就有扮演这类角色。如今,美国前脚重返菲律宾,却因杜特蒂“重经济”优于“讨南海公道”的战略转向,新加坡的角色会否更为吃重呢!面对南海问题,新加坡并不仅以过激的军事化对峙来检视,更忧心“非传统安全”。

已卸任的欧巴马总统于2016年的平安夜前夕,签署美国会通过的2017年国防授权法(National Defense Authorization Act, NDAA),相比过去紧缩国防预算,贯彻欧巴马总统任内国防政策最后一次的预算内容,强调强化投资国防部的核心能力来恢复国防实力与提升军队行动力,预算微幅调增,惟对比川普竞选期间开出的支票检视,仍然是相去甚多。川普的国防政策是强军为本,增加国防预算的承诺,各界观望,其中最让各国在意的是美军力是否调整,及相对应可能要增加“军费支出”。

星国的国安思维

当国际媒体用“菲变节”来看待杜特蒂总统,或认为新加坡“背离”北京来下标题时,似乎都忽略一个事实——“没有永远的敌人与朋友”,特别是国家利益当头。对菲国而言,想要延续政权,是杜特蒂总统的出发点,国家经济发展优于对狭隘国防安全的考量,向中共靠拢,是为了话语权。而北京要的便是藉由菲国态度散发的意涵与影响。相较于菲国觊觎中共“一带一路”所挟带的基础建设,及附加经济投资效应,新加坡则更在意争取当下的地缘战略与经济发展的话语权,及预防当前外交平台失去左右逢源的机会。既然都是选择,便有时机上的选择,而新加坡此刻合作面取决在国家利益需要。

值得省思的另一个问题:新加坡非属环南海周边国家,亦无与中共有主权上的争议,其声称共军在南海强化岛礁建设与海警船、军舰的强力巡弋,已让周边陷入紧张升温的局势。

从地缘战略检视,新加坡在军事与安全领域,依靠的重点依然是美国,从来没有把“依靠中国”当作增加国家安全的一个选项。因此,支持美国强化在亚洲的军事存在的本质一直存在,包括从支持美国参与海峡反海盗巡逻的国家:美军1990年代撤出菲律宾基地后,让美舰通过轮换、访问等方式实现事实上的常驻,使樟宜军港成为美国军舰在东南亚最主要的停靠点;对亚太再平衡战略的支持,让滨海战斗舰长期轮驻外,现已同意P8反潜机进驻。所有配合的行动皆属担忧中国大陆崛起所带来的不确定性、对地区力量平衡的影响。

从经济面向检视,新加坡的表态也不尽然是从大局出发,也有自身考虑。新加坡支持TPP,是顺应自身优势贸易条件作出的理性决定。作为TPP的初始倡议国,新加坡想藉此打开TPP会员国的国内市场,加强自己的经贸优势。靠跨太平洋区域经济秩序整合,以应对中国大陆主导的东亚─东南亚经济秩序整合。其中包括大中国市场崛起可能带来的亚洲新金融中心对新加坡的挑战,在其它交通要冲建立新航道与新港口,以及中国推动国内经济秩序转型可能对新加坡造成的挑战。如今,川普否定TPP,无非就是要重新议订游戏规则,对于新加坡在经济战略上的挑战,无疑得另寻出口,以降低可能冲击。值得关注的是,在经济发展上的竞争,新加坡的着眼不无把握着如何在东协做为突出的领头羊,不让日本独占鳌头,甚至刻意有别菲律宾,但从东协多数“军事靠美国,经济靠中国”的游戏规则中,便知国际上没有永远的朋友与敌人,看似李显龙无法继续玩战略平衡,其实还只是预先押“宝”。

星国在南海问题之角色

按《2017国防授权法》的内容,除强调美国防部应针对每季执行的“航行自由行动”提出报告外,也倾向以国际海洋公约把南海与北极想绑在一起,显然聚焦更深远。美国在南海打的“牌”,希望发声者是如菲律宾、越南、马来西亚与印尼等国,然而这几个国家除了越南仍想尽办法的在进行扩建与兵力部署外,似乎都难以为继。既然在南海问题上,美国很难再利用菲律宾来搅局,而越南的态度更是都不得罪,而真正一心站在美国身旁,经济面较不需要基础建设绑桩的新加坡,成为唯一可依赖的对象。不过,纵使“南中国海倡议”行动不复存在,但却发现另外的形式强化——“美日韩三边合作国会意向”,“美与新加坡合作国会意向”及“监控与评估海外人道主义、灾援与公民救助”,换言之,未来即使没有过去只针对南中国海的领海意识、安全维护与人员训练,也有另外换汤不换药、涵盖东海与南海更广泛的行动进行,其中新加坡至少涉及两大部分。不管是直接满足国防安全的需要,抑或是藉非传统安全领域的合作,更频繁、密集的军演或军民合作事务推动,新加坡显然会更把握川普就职后的不确定中的既定政策。首当其冲的国防政策调整包括美国派驻新加坡的滨海作战舰轮调进驻、P-8A反潜巡逻机的机动进驻。

不过,新加坡的战略擘划在2016年下半年,显然动作频频,李显龙先后访问缅甸、蒙古、美国、中共、寮国、日本及印度外,更加码以“区域安全”为题强化对澳洲的军事合作事务,项目包含每年赴澳训练的新加坡士兵从每年六千增加至1万4千名,赴澳训练18周,期限为25年,相关军事设施扩大建设的费用为约17亿美元。除了军事合作外,还修订新澳自由贸易协定,并将在创新与科学、打击跨国贩毒上展开合作。这一连串拓展外交空间出击,正代表新加坡企图在国际舞台上欲继续占有一席之地。

另一项可能的合作切入重点,在法案所提之“增加整补点、现代化后勤设施及船舶维修能量”,其目的在为大部队的行动与后勤提供支援,而新加坡在过去本就有扮演这类角色。如今,美国前脚重返菲律宾,却因杜特蒂“重经济”优于“讨南海公道”的战略转向,新加坡的角色会否更为吃重呢!面对南海问题,新加坡并不仅以过激的军事化对峙来检视,更忧心“非传统安全”。2016年9月30日,新加坡国防部长黄永宏在出席美国国防部长卡特于夏威夷邀请东盟十国国防部长召开非正式会议中指出,南海事件不一定涉及军舰,在各国已于2015年签署海上不预期相遇规范之后,渔船或其他民用船只恐将才是相持不下的问题。其着眼便是基于南海是重要的贸易通道,一个能肆应任何事态升级的机制!

进入第三阶段的亚太再平衡

面对全球经济持续疲软、保护主义抬头以及战略环境多变无常,不仅对新加坡的外向型经济是个巨大挑战,在国防安全领域更充满不确定性,这冲击不止来自中共在此区的影响力,更有美国经济不复从前,及川普声称不想再当免费世界警察的态度。面对川普甚有意见的“亚太再平衡”,美军新一阶段在全球布局是否如川普所言“均重”,而不再是“兵力抽调”亚太,各界皆在观察。不管新加坡与美国在军事的合作关系会否更吃重,都代表另一种待调整的领域。有趣的是,俄罗斯已宣称要在2017年2月派舰访问菲律宾,换言之,美国总统川普一心拉拢的俄罗斯,并没真的把美国当“麻吉”来合作,已经露出在亚太试水温的意味。尽管俄罗斯并未显露涉足南海的“真心”,但早先外界一片乐观看待南海将降温的期待恐将失望!

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