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说好的法治呢?新加坡李家纠纷背后的政权焦虑

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周思城(自由撰稿人)    2017-8-1
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这宗事件透露了新加坡政治模式的一大败笔──一旦面对高层政治领导涉嫌触犯权限、越权、滥权、利益回避和利益输送等议题时,便显得无能为力,甚至纵容。

今年六、七月间,新加坡首任总理李光耀的子女,为了父亲故居的保留和拆除,在脸书上爆发了一场公开纠纷。这宗事件透露了新加坡政治模式的一大败笔──新加坡政治制度虽然在控制民众和一般官员方面,有相当大的作用,不过一旦面对高层政治领导涉嫌触犯权限、越权、滥权、利益回避和利益输送等议题时,却显得无能为力,甚至纵容。

这一切对新加坡政府而言,其实相当讽刺。长期执政的人民行动党(People’s Action Party, PAP),向来标榜自己以严刑厉法,确保施政的清廉和效率,奠定新加坡的长期稳定发展。在面对“专制”、“软性威权”等批评时,行动党经常会强调自己是“依法治国”,法律大于个人或个别团体利益。李氏家庭争议却意味着,这套做法一旦碰到权贵核心,恐怕有突然失效的可能。

对后李光耀时代的新加坡和行动党而言,这次无意中揭发的权限和利益回避议题,是一个相当严重的问题。面对当前的社会氛围、经济环境和外在压力,掌权者很容易为了一时的政治考量,陷入集权的诱惑,强化对社会、资讯和政治的控制,削弱对自己权力的约束。这样的举动,虽然可能有助于一时摆平异议,但整体而言,对国家的长期发展却带着负面影响。

以上所提的举动,可能会提高政治胜负的代价,包括在行动党内部,使政治斗争更加严峻,甚至还可能渗透社会其他层面。在政治人物缺乏广大社会支持的时候,更是如此。更进一步的政治控制,也可能缩减新加坡社会的弹性,让国家更难因应经济、外交和其他冲击。新加坡因为资源、人口都十分有限,在面对当前的诸多挑战,比以往更不能缺少灵活。

李光耀的故居,欧思礼路38号。

李光耀的故居,欧思礼路38号。摄:Wallace Woon/EPA

李氏家族争议与官员介入

据李光耀幼子李显扬的脸书发文和总理李显龙的几次回应,李家长子李显龙与弟妹的严重分歧起源于2015年,李光耀逝世之后,李显龙不满最后遗嘱内要求李光耀后人,在李光耀次女李玮玲搬出欧思礼路38号故居后,拆除建筑物。遗嘱虽然把故居留给李显龙,不过李显龙后来又以市价一倍半的价格,把资产转让给李显扬。

今年6月中,李玮玲和李显扬在脸书贴文,指控李显龙为了借用父亲的威望、巩固势力、扶持其次子李鸿毅进入政坛,而企图违反李光耀遗嘱,利用国家机器强行保留李光耀故居。二人还称李显龙因为不满他们坚持父命,要求拆除故居,而使用总理职权动用国家机器,监控他们本人、家属和亲友人。李显龙及资深律政部政务部长英兰妮(Indranee Rajah)则回应质疑李光耀最后遗嘱的正当性,和李显扬妻子林学芬参与撰写遗嘱的角色。

李显扬的脸书贴文还指李显龙为了保留故居,特别设立了一个秘密内阁委员会。李显龙和副总理张志贤回应称,委员会是例行公事,并非秘密或不妥,也是让李显龙避开利益冲突的办法。李显扬更进一步提到新加坡现任总检察长黄鲁胜,上任前曾是协助李显龙处理李光耀遗嘱的个人律师。黄氏上任时,年龄已超过总检察长的法定退休年龄,也是新加坡史上唯一没有法官经验的总检察长。

李显扬和李玮玲公开的一系列电子邮件还显示,在任的律政部长尚穆根(K. Shanmugam),曾给予包括李光耀在内的李家成员有关遗嘱的法律谘询。李显扬和李玮玲也指何晶在李光耀逝世后不久,擅自进入故居获取李光耀遗物,还以总理公署名义,把物件转交给新加坡国家遗产委员会(NHB),筹备有关李氏生平的展览。NHB 公文甚至注名何晶为有关李光耀遗物的总理公署联络人,惟何晶在总理公署并无任何正式职务。

在李显龙因为此事向国会发言的隔天,李显扬发了公开贴文,表示如果兄长停止对自己、姊姊和家人的迫害,他将愿意暂停网上攻击。李显扬同时也声明自己愿意在法定程序内,提供有关李显龙触法行为的证据。七月中旬约四百多名新加坡人,因为不满官方对事件的处理,在新加坡唯一能够公开聚会示威的场地抗议。有如此规模的抗议活动,在新加坡相当罕见。几天后,总检察长办公室因为李显扬长子李绳武,批评新加坡法院软弱和屈服于掌权者的私人脸书贴文被不明人士转载,宣布正在“了解”(looking into)李绳武的举动是否藐视法庭。

滥权?越权?利益冲突?利益输送?

先不提李显龙是否因为私人恩怨,应用国家机器对付弟妹,李氏家庭纠纷仍然很直接地关系到总理和其他高级政府官员是否越权,或者干涉法理程序。内阁设立特别委员会处理个别议题,本身并不稀奇。不过,新加坡官方对于历史建筑物,本来就有《保存古迹法令》(Preservation of Monuments Act)。该法令委任国家遗产委员会为责任机关,评估指定建筑物的历史和保存价值,向文化、社区及青年部长推荐适当的做法。

内阁越过已有的法理程序,对建筑物的拆除和保存做出另外的决定,是否有法理依据,现在还不是非常清楚。假如内阁委员会如张志贤和英兰妮所称,只会产生和提供不同选项和建议,国家遗产委员会底下的专家和顾问,在评估欧思礼路38号的洋房时,应该如何对待内阁所提的方案,并没有明确的法理交代。行动党内阁也一直没有针对这事特别提出澄清或解释。因此,李显龙和行动党政府以内阁委员会方式处理李光耀故居,仍然逃脱不了违法的嫌疑。

2015年3月29日,新加坡建国总理李光耀的国葬仪式举行,目前李光耀的灵柩已抵达新加坡国立大学文化中心。图为李光耀家属抵达。从左至右:林学芬与丈夫李显扬、李显龙与妻子何晶、李玮玲。<p><span style=font-size:medium;>

2015年3月29日,新加坡建国总理李光耀的国葬仪式举行,目前李光耀的灵柩已抵达新加坡国立大学文化中心。图为李光耀家属抵达。从左至右:林学芬与丈夫李显扬、李显龙与妻子何晶、李玮玲。摄:Imagine China

另外,整个事件也凸显新加坡政界高层,在人事方面的利益冲突、回避和权限问题。李显龙7月3日在国会询问时表示,何晶代表总理公署处理李光耀遗物,是由自己指定的。这个回应并没有厘清权限和利益回避问题。因为李显龙的答复意味着高级政务官员,在家人亲属与自己的工作单位没有正式职位的情况下,不但可以委任其家属代表自己的办公室,而且不需要正式报备。

黄鲁胜被任命为总检察长,更是引起对新加坡政治高层运作的疑问。在今年年初,黄鲁胜被提名接任总检察长时,在野的工人党议员和党主席林瑞莲曾对黄氏的资格在国会提出疑问(黄已超过法定退休年龄),不过府方回应却称其委任权不受法定年龄限制。至今也仍然没有任何书面证据显示,总统和总统顾问理事会,是否有按照宪法程序,确保黄鲁胜的委任案没有牵涉利益冲突、利益输送等问题。

黄鲁胜被委任为总检察长其实相当关键。如果这李家争议牵涉到任何法律责任,负责在法庭上代表国家提告的机构,正是黄所带领的总检察长办公室。这可能形成控方代表是黄氏的属下,被告是黄氏之前的律师服务客户李显龙的尴尬局面。这就会再次牵涉到利益回避问题:黄氏和总检察长办公室在司法过程中,要如何避免利益冲突嫌疑的问题。

李氏家庭争端也模糊了新加坡律政部的公共立场。律政部长尚穆根一时给予李光耀、李显龙家属有关私人遗嘱的法律谘询,律政部资深政务部长英兰妮又在事件爆发后,为总理的私事做公开辩解,甚至还质疑总理弟妹的动机和私人遗嘱的正当性,似乎有些公私不分。虽然两位部长可能称是以个人名义参与,但是当事人都公认是“私人家事”,要动用到国家资源和高官帮忙处理,实在让人不易分辨公与私。

最后,李显扬之子李绳武是否因为私人贴文而需要负法律责任,也值得关注。如果总检察长办公室以藐视法庭罪名提告李绳武,这表示每个人在私下的言语都可能受法律管制,以及受国家机器的监控。若总检察长办公室选择不采取法律行动,这将使人怀疑新加坡司法程序是否对李光耀后代持有双重标准,也可能让办公室之前针对类似于李绳武贴文的其他言论所做出的警告立刻失效。

处理方式越描越黑?

其实,新加坡政治制度,经过立法单位、司法程序还有民选总统,在原则上有处理高官滥权、越权、利益冲突和利益输送问题的办法和正式程序。不过,无论是国会、法院,还是民选总统,在李家纠纷牵涉的问题上,都似乎无法完全发挥应有的法理作用。这或许凸显新加坡政治体制,在实质上没有办法监督或约束行政权力的严重缺陷。

立法单位其实经过《议事常规》第101条和第103至107条,有权委任国会特别特选委员会调查有关总理和内阁的指控。特选委员会的召开和调查程序,并不代表被调查的官员有任何触法的行为,而是强制要求相关人士和机构提供证据,好让委员会厘清事情的来龙去脉,再向国会提供报告,推荐接下来后续工作。如此依法行事,甚至还可能还李显龙和相关内阁成员一个清白。

经由国会特别特选委员会带头调查,也是在野的工人党议员和几名无党籍官委议员建议提出的选择之一。不过,副总理张志贤和行动党通讯及新闻部政务部长 Janil Puthucheary,则在国会坚持要先有实质证据,才能开始特别特选委员会的工作。这种本末倒置的思维,不但防止新加坡人民更进一步了解李家纠纷关系国家制度的轻重,也阻挡了李显龙和其他相关人士向民众澄清的机会,使滥权、越权、利益冲突和利益输送的阴影,继续笼罩着现任政府。

根据《听证会法令》第3条,新加坡民选总统也有权召集调查委员会,对总理和内阁成员相关的行为进行调查。这个权力原本是为了提供另外一条监督行政权的途径。不过曾在八九十年代担任行动党政府副总理的现任总统陈庆炎,却默不做声。这使总统权力和《听证会法令》在办理总理及其他政府高官是否触法方面,完全无法奏效。

民选总统和国会之外,另外一套可以处理政府高官是否触法的方法,就是经过法院和司法程序。新加坡前总理吴作栋在任时,毕竟说过:若政治领导被人毁谤而不提告,这将会让大众怀疑指控是否有事实根据,使该官员失去公信力。司法审判过程,因为能够要求各方提供法院考证的呈堂证据,也一样可以处理个别指控和嫌疑的真实。

可是,李显龙以不提告自己弟妹为由,拒绝动用司法程序。工人党秘书长刘程强在国会辩论时批评李显龙和行动党领导言行不一,提醒行动党他们曾经因为毁谤案,迫使工人党候选人邓亮洪破产,还被迫抛弃家人,流亡海外。对此,前总理吴作栋的回应则称邓氏不是自己的兄弟。以上举动容易造成新加坡司法过程拥护权贵子弟和家属、给予特权,甚至采用双重标准的负面印象。

无论是国会、法院,还是民选总统,在李家纠纷牵涉的问题上,都似乎无法完全发挥应有的法理作用。这或许凸显新加坡政治体制,在实质上没有办法监督或约束行政权力的严重缺陷。图为2010年新加坡国庆庆祝活动。

无论是国会、法院,还是民选总统,在李家纠纷牵涉的问题上,都似乎无法完全发挥应有的法理作用。这或许凸显新加坡政治体制,在实质上没有办法监督或约束行政权力的严重缺陷。图为2010年新加坡国庆庆祝活动。摄:Roslan Rahman /AFP/Getty Images

回避法理程序背后的政权焦虑

李氏家庭纠纷无意中掀开了执政高层运作的黑布,让一般民众看到新加坡政治模式脆弱的一面──如果高官涉嫌违法,体制可能无办法或无意愿调查。这让人怀疑,新加坡官方和行动党长期鼓吹的法治,是否一旦面对政治权力和势力,就会瘫痪或瓦解,有虚无实。就如李显龙在国会询问前,曾经称会去除党鞭、欢迎朝野提问,最后不但没给予指控方机会提出证据,还与张志贤选择利用《议事常规》第44条发布声明,避开需要投票的动议。

幸运的是李光耀故居的保存或拆除,对新加坡整体发展而言,影响并不大。要是问题发生在更关键议题上,新加坡因为无法有效制止高官滥用行政权力,国家恐怕有陷入严重政治危机的可能。因为不能依照法规系统化厘清滥权、越权、利益冲突和利益输送的指控,新加坡政治高层将很难撇开触法的嫌疑。政治集权所带来的潜在威胁,也无法有效面对和处理。

李显龙和行动党没有正面面对指控,或许与即将来临的领导接班和政权焦虑有关。行动党的第四代领导人选,一般都是公务员或者军队出生,令现任领导层担心他们赢取民意的能力。因此,李显龙政府应是希望避开可能“扰乱民心”的调查程序。这或许与近年提升与政府打官司的出庭费用、强化有关藐视法庭的刑法、缩紧参选总统条件、缩减总统的自主权力范围,以及推动“假新闻”法案以加强资讯控制,减少政治空间的修法修宪,有一定的连贯性,代表行动党对未来的焦虑。

要是李显龙和行动党只是为了巩固政权,确保领导班子顺利接替,而对李氏家庭纠纷所透露的种种问题不多加理会,既使稳住一时的局面,仍然可能是损坏国家利益的短浅做法。为了政党利益考量,留下严重制度缺陷、不彻底处理高官涉嫌触法的污点,基本上是把最关键的问题搁置不理,留下潜伏的威胁给新加坡人民和下一代领导,让他们更难收拾可能发生的政治动荡。

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