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“近”而远之?——探讨新中关系与东亚海事的新趋向

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庄嘉颖     2017-8-7
怡和世纪 2017年6月–2017年9月号 总第32期

演变中的区域环境和美中关系紧张加剧的情势,可能使新加坡持续已久的“不选边”政策,从“中间路线”变成“两边不讨好”。这种情形可能逼迫新加坡有意无意,在南海议题、军事部署、后勤支援、安全合作、和外交支持等层面上,偏向美中的某一边。假如美中某一方认为新加坡的举动,实质上损害到自己的利益,失利的那一方或许会对新加坡采取更强硬的手段。

向来平静的新中双边关系近年来正在经历一段少见的摩擦。虽然新加坡并不是南海领域争议的一方,但是新中之间所产生的张力,却主要来自南海纷争,特别是两国对联合国海洋公约(UNCLOS)的诠释和对中国在南海填盖人工岛礁的态度。新中观点落差背后是双方对现有国际秩序、国际法、海事管理,以及新加坡与美国战略合作的认知差异。既使新加坡政府认为自己的观点反映了该国在华府与北京之间“不选边”的长期立场,但是海事和航海权益的问题仍然可能把新加坡卷入美中紧张关系。

中国有所不悦

新中关系近几年降温最具代表性的现象,可能是中国媒体对新加坡的一系列公开批评。声称新加坡在南海议题上“偏袒美国,反对中国”的中国媒体报导和论点日益普遍。中国媒体因官方管制,能持续一段时间的论述,多少反映了与中国政府有一定的默契。去年秋天还见新加坡驻中国大使罗家良与中国新华集团旗下《环球时报》主编胡锡进在该报上进行了几回合的公开笔战。争议的焦点是《环时》认为新加坡政府在2016年委内瑞拉非结盟国家运动高峰会议上的发言提到南海法治问题,意图偏袒美国政府的立场与中国作对,间接谴责中国官方立场。当时中国外交部发言人耿爽在记者招待会上更似乎间接认同了《环时》的观点。新加坡官方则反对如此解读。

中国一些舆论和官员以个人名义同时也表达了对新加坡明显不满的意见。网上论坛和评论,时不时就会怪新加坡“忘本”,骂新加坡是“汉奸国”。这类言论与新加坡人口大多数是华人有关,对中国民族主义者而言,这是特别会挑起情绪。汉奸一词,极易唤起人们对中国抗日战争时期有一些中国人士与日本合作的痛苦回忆和愤慨。有报道甚至还称,中国方面会在与新加坡商业来往时,散播新加坡总理李显龙“无能”、“无效”等不满言论。中国舆论对新加坡的批评铺天盖地,一些中国网站以此恶搞,把“憎恨新加坡”列为爱国中国公民每天应做的事。

这一轮新中摩擦,起源于2010年在越南河内举行的亚细安区域论坛(ARF)会议。时任新加坡外长杨荣文被指带领亚细安成员国批评中国关于在南海争议性海域拥有主权的立场。据报导,时任中国外交部长的杨洁篪向在座的亚细安成员国代表说了一句话,“小国”必须记得自己的地位,据说在说此话时目光一直望向杨荣文。之后,中国时不时就会传出对新加坡和美国密切安全与军事合作的批评言论,指新加坡不该“挑拨大国之间的关系”,更不应该允许自己被美国“操作”。新加坡在南海议题坚持依照法治原则处理,显得不大重视中国的反对,更加引起北京的不满。新加坡在台湾的单边军事训练,一样令中方不悦,强调新加坡必须遵守中国的“一个中国原则”。接着2016年底新加坡战车从台湾演习结束,归国途中被香港海关以“未经许可运送战略性物品”名义扣留三个月。

新加坡面对的困扰

新加坡近来对中国在南海的举动也有一定错愕感。中国近几年在南海大量填海,建造人工岛礁,在人工岛礁上装置武器,在受争议的海域开采能源,不但让自己的渔船进入受争议海域作业还驱逐和扣留他国渔船。这样的行为让中国的许多邻国,包括新加坡,感到不安。中国在南海的填海工程远超过其他争议者的类似举动,中国藉此增强了控制海上和空中交通的实质能力,更直接影响到依赖对外贸易的新加坡。在新加坡当局眼里,中国在南海的行为与对UNCLOS和亚细安睦邻原则的主流理解有所出入,这使新加坡对局势更加有所疑虑。作为小国,新加坡深深认识到国际法律和常规,对于约束大国权力滥用的重要性。另外,新加坡也担心中国在东海、黄海和南海用船只和飞机挑战南韩、日本和美国海军和海巡单位,可能鼓励更多国家在南海采取类似行动,加深区域紧张。

新加坡官方曾尝试利用不同管道向北京表明自己的立场。新加坡虽然对南海主权纠纷最后的结果并无特别立场,不过从新加坡官方在2010年ARF会议和其他场合上对法治的坚持,可看出新加坡政府对中国在处理纠纷的行为上,显然有所保留、甚至不赞同。新加坡有几位具有相当影响力的资深前任公务官员,也曾以书面和口头方式,对中国的行为公开质疑、表示难以认同和批评。新加坡有公务员无论任内或卸任后都不公开过问政治和政策议题的惯例。这些前官员的公开言论,与新加坡公务员机制严谨的纪律有所出入,令外界猜测他们的作为是否事先得到新加坡政府私下许可。对以上议题的顾虑,可能鼓励新加坡政府提升与美国,以及如澳洲和日本等美国盟国,加深国防、安全、军事合作,包括参与敏感的“五眼”(Five Eyes)侦测计划的传言。

新加坡也开始出现对中国保持距离的民意。这类民间情绪的滥觞,部分出自于2000年后大量进入新加坡的中国移民和移工,包括入籍人士,在融入当地社会方面所产生的问题。生活习惯和认知上的落差,让中国新移民在许多新加坡人眼中,显得过度霸道和强调中国民族主义。这样的印象难免唤起新加坡人对中国人和中国的负面认知。在新中政策分歧明显化的情况下,对中国的负面感觉往往会结合新加坡冷战时期的反共记忆,深化对中国的怀疑和猜测。这样的现象难免使中国经过经济、文化、社会交流,在新加坡民间产生的正面形象大打折扣。

新中关注点不同

近来新中双方之间的张力源于双方对现有国际秩序在根本理解上的落差。新加坡,跟中国一样,是二战后国际秩序的受益者。美国战后提供的外来投资、庞大国内市场机会、国际和区域稳定,是东亚近期十年以来,长期繁荣的主要原因之一。不过不同于中国,新加坡并没有意愿和野心修改秩序,反而更向往维持现状,最多只不过想有一些小调整。现有的国际和区域秩序虽然有缺陷,不过新加坡基本上没有意愿要求改变。新加坡对于跨太平洋战略经济伙伴关系协议(Trans- Pacific Partnership; TPP)的支持就充分代表了这样的认识。

新加坡希望维持现有国际与区域秩序的主要原因之一,在于管理世界和亚洲海域的国际法规、常规和默契。新加坡对外贸易毕竟是国内生产总值的几倍,而其经济活动又主要经由海路。联合国海洋公约的国际协议,是建立和维护海事稳定和可预测性的重要基础。因此,新加坡官方特别关切这套协定,当年非常积极地参与公约的策划,以及事后的维护。新加坡外交和法律界,也因为当地外交官许通美担任第三届联合国海洋公约会议的第二任主席而感到与有荣焉。因此,菲律宾一旦对南海启动联合国海洋公约下的仲裁机制,新加坡就认为自己不得不支持这个程序,以及仲裁庭依照程序而达到的结论。新加坡对于中国在东海设立防空识别区 (ADIZ)的保留,也出自相关考量。

新加坡希望保持的现状,其中美国在亚洲的军事部署是个关键。对新加坡而言,航海自由和海上通航是当下国际和区域秩序的主要支柱之一。二战后,美国海军维持航海路线自由开放的努力,对依靠海上贸易的国家,算是提供一种公共资源,让这些国家省下一大笔保护航运和使用海路的费用。美国在海上的政策和行为,又显得相当克制和自我约束,甚至容忍他国政府船只在美国海上专属经济区进行侦测。另外,由于美国不是亚洲领域争议的一方,也不会触犯邻国对种族的敏感,新加坡认为美国在亚太区的争议性较低,也因此对美国积极参与亚洲安全事务持有正面态度,甚至与美国以及美国本区域盟国在相关议题上进行合作。这包括允许少数的美军单位驻军新加坡,和接受美国海军军舰和战机频繁来访。

既使中国也是美国建立的区域和全球秩序的受益者,北京却对新美关系持有所保留的态度。许多在中国的人士认为,现有的区域与国际秩序安排不足以面对一个新兴崛起国家的需求,而务必加以改良。针对南海仲裁案的过程和结果,中国无论是官方讯息、专家分析还是民间评论,似乎都把联合国海洋公约等现有管理海事的机制及其操作方法,纳入必须翻修的现有国际条规。担心美国对中国造成威胁的人,也怀疑新美安全合作和美国在亚洲的“枢纽轮辐式联盟机制”,是允许美国围堵中国的工具。

中国的诸多顾虑毕竟有一定的原因。新加坡在马六甲海峡南入口的地理和战略位置,具备影响中国与新加坡以西的海上贸易和能源运输的潜能。新加坡虽然华人人口占大多数,但却与美国向来维持亲密友好关系,又长期在台湾举行单方军事演习,使血缘论为中心的中国民族主义出现矛盾,或许因此让中国认为新加坡特别缺乏敏感度,甚至抵触到中方利益。北京在考虑对应新加坡的政策时,可能会选择与马来西亚或者泰国合作,越过新加坡。中方的这些手法也或许会使新中摩擦加剧。

摸棱两可的危险

新加坡“不选边”的长期外交策略,依赖新加坡、北京、华府之间在关键议题上有实质利益重叠。这种政治空间,有助于新加坡得到美中双方的谅解,甚至找到两大国可以接受的共识。虽然新中之间有重要和大量的经济往来和互赖——新加坡是中国境内外来投资的最大来源之一,中国是新加坡最大的贸易伙伴——新中双方对区域和国际秩序,以及安全方面的默契,正面对越来越多压力。若美国总统川普的外交政策,使美国退出维护亚太和世界秩序的长期承诺,这将让新中关系更加复杂。川普政府就职后,把美国撤出TPP,或许是象征华府摆脱多边机制和亚太合作的开端。美国淡出亚洲,不但减少美中在区域的利益交叠,也缩小新加坡能在中美之间斡旋的行动范围。

在主权争议加剧的环境下,特别是面对中国建造人工岛,和在该人工岛上部署军事装备之际,新加坡更需要南海航行自由的保障。这种情况下,新加坡会更希望美国有能力和意愿积极参与区域事务,稳住大局,提醒北京自我克制和约束的重要性,不要在领海课题上强力向其他区域国家施压,或作出对航行自由有负面影响的举动。新加坡可以经由美国的行动,避开跟中国的直接摩擦。新加坡政府对于美军在南海争议区进行航行自由作业(Freedom of Navigation Operations, FONOPS)默不作声,似乎代表了以上立场。不过在这同时,新加坡也会要求美国回避较为挑衅的高风险行为,如直接挑战中国在区域的利益。

美国国务卿蒂勒森(Rex Tillerson)在国会任命听证会对南海议题表示的强硬态度,以及华府近期对北韩采取的高压政策之类高风险处理手法,很可能让新加坡对川普政府更加有所保留、疑虑和不确定感。

演变中的区域环境和美中关系紧张加剧的情势,可能使新加坡持续已久的“不选边”政策,从“中间路线”变成“两边不讨好”。这种情形可能逼迫新加坡有意无意,在南海议题、军事部署、后勤支援、安全合作、和外交支持等层面上,偏向美中的某一边。假如美中某一方认为新加坡的举动,实质上损害到自己的利益,失利的那一方或许会对新加坡采取更强硬的手段。要是美中关系紧张,新加坡即便不做选择也会带有一定风险。北京和华府有可能因为新加坡的不选边,而同时感到利益受挫,不约而同对新加坡施压、反击。如果区域内同时有其他国家,在相似议题上,同一个时间点触犯中美双方,这可能会让新加坡承受的大国压力更为剧烈。新加坡试图同步讨好中美双方,寻求左右逢源的政策方向,是建立在中美两大国之间存有一定政治回旋空间的前提上。以上条件一旦受到挑战,新加坡能够得到美中双方谅解的尺度和获益,也会跟着缩减,让新加坡在外交、安全上面临更大的风险。

 

(作者是新加坡国立大学政治系副教授。本文原文以英文于2017年4月26日发表于美国National Bureau of Asian Research (NBR)智库旗下的“海事意识计划”(Maritime Awareness Project)网站maritimeawarenessproject.org

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