风华正茂还是大限将至？浅论后李光耀时代“新加坡模式”之未来

陈思贤（新加坡李光耀公共政策学院副教授）    2020-5-4
https://www.thenewslens.com/article/134376

昔日新加坡政府施政极具创新魄力，为此，“新加坡模式”受世界各国仿效，在新自由主义式全球化之下被视为西方自由民主模式以外的替代发展路径。如今，这美好岁月似乎在逐渐远去。

（编按：本文为《新加坡模式——城邦国家建构简史》中文版作者序。）

对“新加坡模式”不无认识的朋友必定会认为，有关新加坡光辉岁月行将终结之说，是无稽之谈。

“新加坡模式”风华正茂？

认为新加坡仍然风华正茂的朋友会说，新加坡经济富裕，其人均国内生产总值（注）在世界各国之中名列前茅，国家于1965年独立后发展迅速，这一切都令他们为之惊叹。他们基本上都认同新加坡官方所建构的国家发展论述“新加坡故事”(The Singapore Story)。“新加坡故事”强调，新加坡纵然细小，欠缺资源，生存基础薄弱，这个年轻小国最终仍能排除万难，在艰险的世界之中取得成就。

对发展中国家领袖而言，“从第三世界跃身成为第一世界”(from Third World to First)此一出自《李光耀回忆录》的政治口号更是充满启发性。认为新加坡仍然风华正茂的朋友会说，新加坡社会极为和谐。从他们的角度看，新加坡社会纵有多元种族、语言、宗教，但仍然稳定、和平、宽容。在全国560万人口里，外来人口达160万人。于新加坡公民之中，华裔占多数（占76%）；马来裔为关键少数（占15%），且多为穆斯林；印度裔占比较少（占7%）；欧亚裔(Eurasian)则被归类为“其他”族群。新加坡向来抗拒“华人国家”标签，自视为拥有多元种族、语言、宗教的世俗国家，甚至不惜以部份人眼中的严刑峻法来捍卫国内少数族裔权益与维持社会稳定，这大概是因为新加坡曾和马来西亚及印尼两国关系不佳，在1960与1960年代曾经历种族骚乱。即使宗教信徒占全国人口5分之4，但从管治角度看，新加坡仍算是世俗国家。不过，也必须说，保守基督教在国内的政治影响力与日俱增。于全球反恐与仇视穆斯林的氛围下，为确保新加坡社会仍能团结且具韧性，新加坡政府不断推行鼓励各宗教相互了解的计划。

认为新加坡仍然风华正茂的朋友会说，新加坡之所以能够和乐富裕，是因其政府治国有方。从他们的角度看，新加坡政府清廉、精明、务实，如此有为的政府之建立，得力于李光耀与其他国父在开国时期的英明领导。换句话说，新加坡的国家发展成功方程式，是先由智者治国，良好制度随之而生，国家领袖之英明领导衍生善治。久而久之，官民之间的社会契约渐成——民众亲历国家发展巨大变化，且随之而跻身为中产阶级一员，他们因此会顺从如此强而有力的政府。

新加坡建国总理李光耀（1923-2015）

即便开明者都会赞叹新加坡政府的效率、效能乃至治国能力。这些开明者固然会抗拒政府对经济与社会发展乃至个人生活的控制，但他们或仍暗自欣赏政府思虑周详，行动灵活且具魄力，行事不受选举功利短视思维制限的表现。他们或会认为，政府犹如配件精良、运作畅顺的机器。不过，对开明者而言，政府权威建基于其执政表现而非民主竞选，也是让人纠结的事——在全球民主看似退潮的时代，就更是如此。英国脱欧，川普成为美国总统，奉行威权式民粹主义的政府涌现，似乎都在证明全球民主确实在退潮。在此脉络下，新加坡的成功管治模式被视为自由民主政体以外的替代发展路径。冷战结束后，研究现代化理论的学者曾认为，自由民主政体终将会统领世界。

认为新加坡仍然风华正茂的朋友会说，“新加坡模式”最应受人赞颂之处，在其杰出城市规划。纵使在英殖时代新加坡不乏贫民窟，纵使新加坡处于令人难耐的热带，但新加坡最终仍能发展成为花园城市(garden city)而非水泥森林。至今天，新加坡甚至进化为“花园中的城市”(city in a garden)，其天际线可媲美其他世界大城市。在这种城市之中，大部份新加坡民众居于组屋（公共房屋）单位，他们的居住环境舒适、安全、设计优良、保养有道、设施齐全、交通方便。近年政府更积极于城市发展进程之中应用高科技，希望由此确保城市能永续发展，能持续宜居。即使新加坡是世上其中一个水资源最为短缺的国家，但因政府积极应用与发展相关科技，新加坡已能克服攸关国家生存的先天缺陷。事实上，新加坡已将自身发展为水资源管理枢纽——新加坡既是水资源管理企业创立地，也是水资源管理研究重镇。可以说，单在水资源管理方面，新加坡已转危为机。

认为新加坡仍然风华正茂的朋友会说，新加坡政府着力于城市发展进程之中应用先进科技，新加坡的城市管理极为优秀。新加坡的电信网络与互联网覆盖率名列世界前茅，这为新加坡政府糅合政策制订与大数据分析(big data analytics)、机器学习(machine learning)提供了极佳土壤。按新加坡政府的“智慧国”(Smart Nation)发展策略，物联网(internet of things)、自动化(automation)、自动驾驶、虚拟实境(virtual reality)、人工智能(artificial intelligence)将是未来新加坡城市生活常见之事物。认为新加坡仍然风华正茂的朋友会说，从国防角度看，新加坡是纪律严明、守卫森严之国，新加坡男性公民都被强制服兵役，政府也极力投资于国防配备与科技发展。

但相较马来西亚与印尼等不太友善的邻国，新加坡的国防力量仍然相对有限。新加坡的国家生存之法，是增强国家经济力量，取长补短。新加坡是世上最为开放的经济体之一，其贸易额三倍高于国内生产总值(GDP)，但这亦意味，新加坡国家经济会深受变化不定的环球经济表现影响，国家经济力量会随之而变得不稳。新加坡的另一国家生存之法，是着力透过审慎外交与投资方式增强国家软实力，以弥补国防与国家经济力量之不足。新加坡的软实力建基于国家之于世界的利用价值与魅力。新加坡或可凭自身软实力令大国同情，在遭逢危机之时得到大国支援，若要如此，便需让大国相信世界因新加坡而变得更美好。这也是说，国家软实力需小心经营，国家品牌建构工程由此变得重要——国家品牌构建能增强国家国际魅力，刺激国家旅游业发展，为国家招揽外资。政府清廉、用人唯贤、务实、重视创新与成效，是新加坡极力营造的国家形象之重要一面。国家形象的另一面，在于“新加坡模式”之于世界各国的魅力——各国希望藉由复制“新加坡模式”实现善治，即便自由西方民主国家都不能不暂且放下人权议题、视“新加坡模式”为善治案例。归根究柢，在新自由主义式全球化发展之下，相较民主与人权，经济成就与社会稳定更形重要。

新加坡圣淘沙岛

“新加坡模式”风华不再？

不过，“新加坡模式”的光辉岁月是否已近黄昏仍然是应时议题。认为新加坡风华不再的朋友会说，他们多少能够洞见“新加坡模式”璀璨外表下少为人注意的细节。

认为新加坡光辉岁月大限将至的朋友会说，新加坡看似强而有力的政府已改为奉行精英主义，官员傲慢、恋栈权力，民众单纯、顺从官员意旨、总是认为只有家长式政府的精英才能看清他们无力洞见的大局形势。久而久之，政府逐渐脱离其原应服务的民众，政策开始与民众生活脱节，官民开始蔑视彼此。

认为新加坡光辉岁月大限将至的朋友会说，“新加坡模式”的成就已渐成国家善治的包袱。昔日国家之所以成功、能够克服各种困难，是因为当时政府制定政策之时敢作敢为、具实验精神（至少官方构建的国家发展论述如此认为），但似乎这种政府优良特质已渐消失，今天的新加坡政府已愈趋墨守成规。新加坡现正处于后英雄时代，相较昔日，国家面对的管治环境已有巨大变化，这也需要全新的管治对策。问题是，各种政策取舍、利益权衡亦已今非昔比，各种管治改革由此变得艰难。对视个人仕途大于一切的技术官僚而言，想象力与领导力并非必要，维持现状才是要事。政府官员不愿成为代罪羔羊、受尽指责，故此不敢特立独行。说到底，船摇或会引致覆舟。如果管治难题终难避免，那就尽力将难题送交他人，这已成官员的管治哲学。

认为新加坡光辉岁月大限将至的朋友会说，新加坡政府决策思维愈趋受选举利益主导，放眼于国家长远发展需要、足令威权政治更具威望的政策规划模式愈加不受重视。2011年的大选，执政党人民行动党得票率降至自新加坡独立以来的新低点。2011至2015年、于两届大选之间的日子现被称为“新常态”(new normal)时期。在这段时期，为应对选举挫败，新加坡政府着力以单次拨款“派糖”，取悦基层民众，因为这些民众无法分沾随国家经济成就而来的利益，并认为政府领袖冷酷、计较、不知民间疾苦。2015年，新加坡举国庆祝独立50周年，政府特地耗资举行连串庆祝活动，目的是为掀动社会的怀旧情怀与国家自豪感。国父李光耀在同年去世，民众爱国情怀为此有增无减。或者可以说，威权式民粹主义政治(authoritarian-populist politics)已渐成“新加坡模式”的一部份。

认为新加坡光辉岁月大限将至的朋友会说，新加坡威权政治在进一步削弱原已积弱的公民社会力量。经历数十载国家威权政治之后，新加坡民众已非成熟且积极的公民。他们大都是重自利与经济利益的劳动阶层与消费者，彼此不太能够相互合作、不太能谋求共同利益。正因为此，一般新加坡民众都有依赖政府仁政之心。每当民众抱有异见，政府便随即批评民众脾气暴躁、不感恩、唯恐天下不乱。久而久之，民众事无大小都寻求政府解决。亦因为新加坡民众欠缺健全的公民意识，他们甚至会要求政府审查与规管他们所讨厌的民间言论与行动。可以说，社会互信与社会资本(social capital)在新加坡社会之中渐变得稀有，上述新加坡民众表现只会让这种情况变得更严重。在社交媒体之中，新加坡民众多不会欣赏他人的成就，且相信“本土”等同“次等”。新加坡民众好下妄断与批评苛刻。可以预见，国家一旦遭逢危机，新加坡社会未必有足够韧性应对险境。

认为新加坡光辉岁月大限将至的朋友会说，新加坡社会变得躁动，或与城市变得挤拥有关。新加坡政府向来着力令国家变得宜居，问题是，外来人口已成为国家人口增长的主要动力（事实上，新加坡出生率之低，在世界之中也是名列前茅），在此情况下，新加坡政府也许功不抵过。随着人口的增长，城市基建所承受的压力倍增，新加坡铁路故障频频已令民众极度不满。新加坡政府官员固然视拥有坐驾为精英身份象征，但新加坡车价飞升，一般民众都无力买车。社会磨擦随铁路列车乃至城市挤拥而生，在原已竞争激烈的新加坡社会中，民众的压力乃至躁动由此变得无以复加。

认为新加坡光辉岁月大限将至的朋友会说，新加坡社会的精神健康状况令人担心。新加坡社会——特别是年老与年轻一辈——的抑郁症病患率乃至自杀率都名列亚洲前茅。据说，新加坡民众的工时之长、睡眠时间之短同样属世界之冠。新加坡学生对失败之恐惧程度高于全球平均水平，这反映国家焦虑文化已深入社会骨髓，并足见官方论述之影响。官方宣扬的国家发展论述强调，国家处于竞争剧烈的国际环境之中，若要求存，便要抱持疑惧之心。久而久之，民众受官方国家发展论述潜移默化的影响，耐性、善心、同情心、慷慨等文化特质都渐为新加坡社会所摒弃。即使仍有民众拥有这些特质，他们仍会被讥为愚昧，或被指控怀有不轨政治企图。

认为新加坡光辉岁月大限将至的朋友会说，新加坡贫富差距问题使得社会精神健康状况每况愈下。能够反映社会贫富差距状况的新加坡坚尼系数(Gini coefficient)已高于经济合作暨发展组织(OECD)成员国的平均水平。新加坡经济发展倚重外来廉价移工，本土基层民众的工资因而大受挤压。外来精英之薪酬水平与国际接轨，不少国外超级富豪移居至新加坡，既扩大新加坡社会贫富差距，亦增加新加坡的生活成本。新加坡社会的入息中位数已然滞缓。对全球城市而言，贫富差距有增无减固然不是新事，但不应忘记，新加坡同时是全球城市与国族国家。在这个挤拥的城邦国家里，于日常生活中，基层民众颇易体察何谓贫富差距。

认为新加坡光辉岁月大限将至的朋友会说，新加坡的贫穷基层在涌现。年老一辈担心他们无力应对退休生活，街上不乏依靠回收废物赚取微薄收入的人，晚上街头露宿者可达上千人。至为贫穷的新加坡基层可租住组屋单位，不过他们的生活处境却变成反映不辛勤工作后果的警世寓言。这其实也呼应了政府对人性的理解——按政府观点，社会基层或需援手，但他们仍需自力更生，否则他们难以脱离生活困境。按这种社会福利政策观，政府需要优先处理的，是为占多数的中产提供受补助的组屋、医疗、教育等共用品(public goods)，贫穷的基层则需经历漫长的申请程序才可得到公共援助。事实上，对贫穷基层而言，如此耗时，且不一定受理的公共援助申请其实只是无尽的受辱旅途，为此他们不一定会坚持申请。有一种颇为流行、且自鸣得意的说法指出，相较世界其他落后国家的境况，这些新加坡贫穷基层的生活处境仍不算最差。处于全球最为富裕与稠密的国家，一旦身为穷民，其心理压力之大自不堪言，抱有同理心自是必要。

认为新加坡光辉岁月大限将至的朋友会说，可以预见，新加坡失业问题会随经济发展模式转变而变得严重。这种经济发展模式转变一般被称为“工业革命4.0”(industrial revolution 4.0）。从反乌托邦(dystopian)观点看，自动化、虚拟实景、人工智能将会消灭大部份工种，即便资历深厚、身处高层的人都会因而容易失业。这种趋势对新加坡社会精神健康状况有何影响、会否引发新加坡社会骚动，值得关注。

认为新加坡光辉岁月大限将至的朋友会说，新加坡的外交工作日渐变得艰巨。新加坡是一个小国，其外交之道建基于两点：第一，从现实主义(realism)角度理解新加坡于世界当中的位置；第二，选用合宜的外交策略。新加坡着力增强自身的利用价值，在国际社会之中广交意识形态不同的朋友。新加坡外交倚重的是国家软实力，并以有限的国家军事与经济力量为辅。在强权之间，只要自身或其他小国的国家主权不受威胁，新加坡便尽力不靠边站。中美角力等地缘政治变化对新加坡外交工作影响至为巨大，中国与新加坡关系的发展趋势尤其值得留意——两国关系已变得起伏不定、复杂多变、模糊不清。新加坡国家领袖一直仔细观察中国如何处理香港与台湾问题，他们认为，这对新加坡外交颇有启示。认为新加坡光辉岁月大限将至的朋友往往会疑问，全球形势已愈趋凶险，新加坡新一代国家领袖是否能够延续国家的繁荣与安定？

从《新加坡模式——城邦国家建构简史》洞见“新加坡模式”之未来

说到底，新加坡光辉岁月是否真的将近黄昏？批评者会指出，“新加坡模式”不无变数，似有偏离善治之势。昔日新加坡政府施政极具创新魄力，为此，“新加坡模式”受世界各国仿效，在新自由主义式全球化之下被视为西方自由民主模式以外的替代发展路径。如今，这美好岁月似乎在逐渐远去。

《新加坡模式——城邦国家建构简史》是分析全面、内容深入浅出之作。本书会从三方面解构“新加坡模式”，分别为：第一，国家如何被建构；第二，国家／城市品牌如何被经营；第三，国家软实力如何在国际间被施行。阅读本书之后，各位朋友或会对新加坡的未来有更多体会，对新加坡光辉岁月是否将近黄昏之问题或会有更多想法。

注释：以购买力平价(Purchasing Power Parity, PPP)计。

书籍介绍

本文摘录自《新加坡模式——城邦国家建构简史》，季风带出版。

作者：陈思贤

翻译：邝健铭

面对瞬息万变的全球局势，于内忧外患之中，被全球大小国家视为发展典范的“新加坡模式”将会如何延续其荣光？

陈思贤(Kenneth Paul Tan)将从本土民情角度书写“新加坡模式”原貌，破除“新加坡神话”迷思，分析“新加坡模式”在后李光耀时代面临的危机。《新加坡模式—城邦国家建构简史》是立足本土﹑解构“新加坡模式”成败得失的必读入门书。